Karen Horn: In der Coronakrise ist die Diskussion über den Föderalismus schrill geworden. Die einen waren genervt vom „Flickenteppich“ der Maßnahmen, die anderen sprachen bundeseinheitlichen Vorgaben jede Legitimität ab und riefen nach mehr Gestaltungsspielraum für Länder, Kreise und Gemeinden. Die einen hielten den Föderalismus für gescheitert, die anderen sahen in ihm das einzige Heil. Ich halte beides für wenig hilfreich. Der Föderalismus, verstanden als vom Subsidiaritätsprinzip getragener Staatsaufbau von unten nach oben, hat ja ohne Zweifel große, unverzichtbare Stärken. Aber wie alles auf der Welt hat er auch Schwächen, und wir sollten überlegen, wie man seine in der Coronakrise vielleicht auffälliger als sonst auch zutage getretenen Kehrseiten bekämpfen kann.

Lars P. Feld: Empirisch, finde ich, wird sich erst weisen müssen, ob die Föderalstaaten in der OECD insgesamt wirklich schlechter durch die Krise kommen als die Einheitsstaaten. Wirtschaftlich schneiden die Vereinigten Staaten, die Schweiz und Deutschland bislang besser ab als Frankreich, das Vereinigte Königreich oder Italien. Aber das ist natürlich nur ein erster Eindruck, der zudem andere Einflussfaktoren unberücksichtigt lässt. Was das Medizinische angeht, stehen wir hinsichtlich einer pandemiebedingten Übersterblichkeit noch vor größeren empirischen Schwierigkeiten. Letztlich muss man aber vor allem bei solch gravierenden Eingriffen in die Freiheitsrechte der Menschen, wie sie die Pandemie notwendig gemacht hat, die staatstheoretischen Vorzüge des Föderalismus sehen.

Karen Horn: Zu diesen Vorzügen gehört neben der freiheitssichernden Gewaltenteilung die Tatsache, dass eine auf den niedrigeren gebietskörperschaftlichen Ebenen beschlossene Politik enger an den Präferenzen der Bevölkerung des jeweiligen Gebiets ausgerichtet ist. Außerdem ist zwischen den dezentralen Gebietskörperschaften ein Ausprobieren verschiedener Maßnahmen möglich. Daraus kann man insgesamt lernen. In der Schweiz beobachten wir gerade, wie segensreich dieser landesinterne Systemwettbewerb beim Impfen funktioniert: Nach einem noch stärker verkorksten Start als in Deutschland entwickeln die für die Impfkampagne zuständigen Kantone jetzt viel Kreativität, um jeweils der Schnellste zu sein. Der Föderalismus erweist sich hier als „Rahmen, in dem sich Versuch und Irrtum konstruktiv entfalten können“, wie es der Finanzwisschenschaftler Charles Beat Blankart einmal bezeichnet hat. Das setzt allerdings voraus, dass man für Versuch und Irrtum Zeit hat und dass die Kosten eines Irrtums nicht prohibitiv sind. Eine Pandemie indes ist nicht immer so milde. 

Lars P. Feld: Mit diesen Möglichkeiten für dezentrale Experimente lässt sich nicht nur die relativ beste Lösung herausfinden. Schon die Bedingungen vor Ort sind ja durchaus unterschiedlich. Dies gilt nicht zuletzt für das Infektionsgeschehen selbst. Während in Deutschland das Bundesland Schleswig-Holstein mit relativ niedrigen Inzidenzwerten aufwarten konnte, waren diese in Thüringen lange höher. Für die Bewohnerinnen und Bewohner der schleswig-holsteinischen Gemeinden ist es dann kaum zu verstehen, warum sie den gleichen Restriktionen unterliegen sollen wie Menschen in anderen Teilen der Republik. 

Karen Horn: Klar. Allerdings schaffen unterschiedliche Regelungen – der „Flickenteppich“ – Kosten für mobile Menschen, die in Zeiten der Pandemie regelmäßig die Grenzen von Gebietskörperschaften überschreiten und sich jeweils auf andere Vorschriften einstellen müssen.

Lars P. Feld: Aber diese Informationskosten, wie wir Ökonomen sagen, erscheinen mir nicht dramatisch. Hinter dem verbreiteten Missbehagen am Flickenteppich steckt wahrscheinlich eher ein Gleichbehandlungs-Gedanke, der fälschlich von den unterschiedlichen Gegebenheiten abstrahiert. Das zeigt vielmehr die Crux heutiger politischer Diskussionen, nämlich die Überbetonung von Fairness und Gerechtigkeit gegenüber Effizienz und allgemeiner Verbesserung der Bedingungen.

Karen Horn: Einverstanden. Eine zweite Schwäche, die ebenfalls im Föderalismus von vornherein angelegt ist, halte ich in der Tat für einschlägiger: Was die eine Gebietskörperschaft tut, berührt meistens irgendwie auch die angrenzende. Es kommt zu sogenannten Spillovers, Überlaufeffekten. In der Pandemie wirken diese Externalitäten ganz unmittelbar: Wenn die Virusinzidenz in einer Region wegen zu laxer Lockdown-Vorschriften steigt, dann nimmt, solange die Mobilität der Bürger unbeschränkt bleibt, die Ansteckungsgefahr für die Menschen aus den Nachbarregionen zu. Diese werden also von gesundheitspolitischem Versagen in der Nachbarregion in Mitleidenschaft gezogen. 

Lars P. Feld: Absolut. Auf die Mobilität kommt es bei dieser Pandemie an. Man hat das überdeutlich Anfang Oktober 2020 gesehen, als Deutschland wie eine Insel in Europa aussah, auf den Karten des Robert-Koch-Instituts unsere Nachbarländer schon rot gefärbt waren und Deutschland gelb blieb. Wenig später war das scheinbare Inseldasein vorbei, weil Deutschland eben keine Insel ist.

Karen Horn: Mir ist wichtig zu betonen, dass das Problem ein systematisches ist, mit politökonomischen Konsequenzen. In der Schweiz konnten wir beobachten: Viele Kantone fürchteten die Kosten des Lockdowns, das heißt nicht zuletzt die Gefahr, bei drastischen Maßnahmen im Systemwettbewerb mit den anderen Kantonen schlecht dazustehen. Sie warteten einfach ab, in der Hoffnung, dass der Bund ihnen nicht nur die Entscheidung, sondern auch die Kosten abnahm. Das ist nachvollziehbar, aber während einer dynamischen Pandemieentwicklung ist das kollektive Verantwortungslosigkeit. Es gibt zudem mittelbare, induzierte Spillovers, und auch diese haben mit Verantwortungslosigkeit zu tun: Die Menschen passen ihr Verhalten an. Als der Kanton Genf seine Clubs schloss, setzte sich das Partyvolk in den Zug und fuhr zum Abtanzen nach Lausanne im Kanton Waadt, wo die Clubs weiterhin offen waren. Der vorhersehbare Effekt trat ein: Das Virus reiste in diesem Pendelverkehr der Unvorsichtigen mit, mit in der Inzidenz deutlich sichtbaren Folgen in beiden Kantonen.

Lars P. Feld: Eine Pandemie ist nun mal die Mutter aller Externalitäten. Man kommt nicht ohne eine bundeseinheitliche Koordinierung aus. Leider erscheint diese Koordinierung aber in der Öffentlichkeit als vielstimmiger Chor widerstreitender Interessen, den die Menschen im Land schon bald nicht mehr hören können. Dann ertönen die Rufe nach Zentralisierung. Das ändert aber nichts am grundlegenden Befund der regional unterschiedlichen Interessen und Betroffenheiten. Der Föderalismus bietet die Möglichkeit, diese zu berücksichtigen. Da Föderalstaaten aber nicht nur die nachgeordneten Gebietskörperschaften, sondern auch die Bundesebene zur Verfügung haben, können sie sich koordinieren und somit zugleich effektiv die mit einer Pandemie verbundenen Ansteckungseffekte über gebietskörperschaftliche Grenzen hinweg reduzieren. Insgesamt könnte dies dazu geführt haben, dass die in der Pandemie notwendigen freiheitsbeschränkenden Eingriffe in Deutschland oder der Schweiz im Vergleich zu Einheitsstaaten noch relativ behutsam geblieben sind.